1. Особенности социально-экономического развития Калининградской области в современной России
До конца 2000 г. Калининградская область играла явно периферийную роль и занимала соответствующее место в современной России, в ее внутри- и внешнеполитической стратегии и макроэкономической политике.
Экономический кризис 90-х гг. в Калининградской области проходил по более жесткому сценарию, чем в большинстве других российских регионов.
Это определялось тем, что в структуре экономики области преобладали отрасли, испытавшие наиболее серьезный спад производства – машиностроение (со значительной долей ВПК), рыбная промышленность, сельское хозяйство. В результате оторванности, производственной изоляции области от основной территории страны и производственные связи, и поставка товаров на общероссийский рынок реализовывались с большими затруднениями. В итоге небольшая и уязвимая экономика области начала быстро «проседать»: если в 1990 г. валовой региональный продукт (ВРП) в расчете на душу населения в Калининградской области был на 4% выше среднего по Российской Федерации уровня, то в 2000 г. он оказался на 25% ниже среднего по РФ. Резко возросли транспортные и трансакционные издержки хозяйствующих субъектов.
По основным показателям социально-экономического развития, по уровню жизни населения Калининградская область на протяжении всех 1990-х гг. находилась ниже среднероссийской планки. Экономически Калининградская область существенно отстает от соседних государств и промышленно-развитых стран Западной Европы. Динамика ВРП, характеризующего экономическое значение Калининградской области в Российской Федерации и Северо-Западном округе РФ и в сравнении с соседними государствами, представлена ниже (сравнение это в некоторой степени условно, поскольку сумма значений ВРП по всем субъектам Федерации, согласно принятой Госкомстатом России методологии расчета, меньше российского ВВП1).
Рис. 1 Среднедушевой размер валового внутреннего продукта в 1990-2000 гг.: Калининградская область в сравнении с Российской Федерацией и Северо-Западным Федеральным округом РФ, тыс. USD
Соответствующие сравнения показателей динамики ВРП Калининградской области РФ и прилегающих стран показывают еще большее отставание от них.
Рис. 2 Динамика сравнительного развития: Калининградская область РФ, Литовская республика и Польша (ВРП/ВВП на душу населения, в тыс. USD)
Экономическое значение Калининградской области в России невелико: объем валового продукта (ВРП) на душу населения составляет здесь 72,5% от среднего значения по Российской Федерации. Калининградская область по этому показателю значительно отстает от соседних с нею экономически развитых государств (по сравнению с Германией – в пять раз). Учитывая предстоящее вступление Польши и Литвы в члены Евросоюза и оказание им соответствующей поддержки со стороны объединенной Европы, разрыв между ними и Калининградской областью будет расти.
В последние полтора года произошли значительные изменения в отечественной и в международной трактовке геополитического положения Калининградской области России. Наряду с традиционным значением области в оборонительной доктрине России, она все более начинает рассматриваться как исключительно благоприятный шанс к установлению более тесного и взаимовыгодного сотрудничества Российской Федерации и Европейского Союза. Соответственно возникли и были предложены к широкому обсуждению доктрины «моста», «пилотного региона», «треугольника роста», «региона сотрудничества» и т. д.
Рис. 3.Удаленность Калининграда от некоторых столиц европейских государств и городов Российской Федерации
В среде российских и зарубежных политиков и экспертов возникло понимание, что географическое положение области (см. рис. 3) создает принципиальную возможность ее развития как одного из российских центров интеграции в общеевропейское экономическое пространство. Для достижения этой цели, в рамках геополитического и геоэкономического подходов при разработке долгосрочной стратегии развития Калининградской области, необходимо в первую очередь добиться согласования политических и экономических интересов на региональном, общероссийском и международном уровнях. Именно это станет фундаментом для разработки конкретных технических решений в отношении специализации области в международном и общероссийском разделении труда. Особенности социально-экономического развития Калининградской области в последнее десятилетие в немалой (если не в преимущественной) степени определялись режимом свободной (а с 1996 г. – особой) экономической зоны. С дальнейшим развитием Особой экономической зоны связывают и будущее региона, однако, поскольку имеющийся опыт ее функционирования нельзя назвать исключительно удачным, режим ОЭЗ предполагается трансформировать. В этой связи в данном разделе рассматриваются, во-первых, история создания и особенности режима свободной/особой экономической зоны на территории Калининградской области и, во-вторых, те результаты, которые дало функционирование СЭЗ/ОЭЗ в регионе.
1.1. История создания и особенности режима свободной/особой экономической зоны
О создании на территории Калининградской области свободной экономической зоны (СЭЗ «Янтарь») было объявлено решением Верховного Совета еще в 1991 г.2 Из-за экономического кризиса и неопределенности правовой базы процесс организации СЭЗ в области во второй половине 1991 г. и в течение 1992 г. шел крайне медленно. Для его ускорения в конце 1992–1993 гг. вышел ряд указов Президента России и постановлений Правительства РФ3, которые фактически определили основные экономические механизмы функционирования зоны.
В соответствии с этими указами и постановлениями, режим свободной экономической зоны в Калининградской области предусматривал ряд льгот для отечественных и иностранных предпринимателей, включая налоговые. Так, предприятиям, в том числе с иностранными инвестициями, зарегистрированными в СЭЗ «Янтарь» и относящимся к сфере материального производства, предоставлялся налоговый кредит на прибыль с момента ее объявления в зависимости от вида деятельности на пять лет и на четыре года. Для предприятий всех видов собственности, работающих на территории Калининградской области, освобождалась от налогообложения часть прибыли, реинвестируемая ими в развитие производственной и социальной сферы. Для предприятий сферы материального производства, в том числе с иностранными инвестициями, ставка налога на прибыль снижалась на 50% при условии, что годовой объем экспорта продукции будет составлять не менее 50% от общего объема производства. При экспорте продукции, произведенной на территории Калининградской области, не взимались таможенные пошлины. С товаров, ввозимых в Калининградскую область для потребления на ее территории, не взимались ввозные пошлины, налог на добавленную стоимость и специальный налог.
Однако в 1995–1996 гг. все названные льготы были отменены4. При этом назывались следующие причины: сколько-нибудь заметных успехов в развитии экономики региона налоговые льготы не давали, а эффективного контроля за их целевым использованием не было, что приводило к неоправданным потерям госбюджета. Немедленно после отмены льгот в экономике региона произошел резкий спад, что заставило Правительство РФ ускорить процесс подготовки специального законодательства для региона.
С 1996 г. и вплоть до настоящего времени основным документом, регламентирующим режим хозяйственной деятельности в Калининградской области, является Федеральный закон «Об особой экономической зоне в Калининградской области»5. Причиной его принятия, как и прежде, было желание компенсировать области недостатки ее эксклавного положения. В соответствии с названным законом Особая экономическая зона создается на территории всей области, за исключением территорий стратегических и оборонных объектов РФ и объектов нефтегазовых отраслей добывающей промышленности на континентальном шельфе страны.
ОЭЗ является неотъемлемой частью государственной и таможенной территории России. Вместе с тем в ней действует особый таможенный режим свободной экономической зоны, заключающийся в том, что:
произведенные на территории ОЭЗ товары, вывозимые в другие страны и на остальную территорию России (и Таможенного союза), освобождаются от таможенных пошлин и других таможенных платежей (кроме таможенных сборов), к ним не применяются меры экономической политики (меры по нетарифному государственному регулированию внешнеторговой деятельности);
товары, ввозимые из других стран на территорию ОЭЗ, освобождаются от ввозных таможенных пошлин и других платежей (кроме таможенных сборов), к отдельным из них могут применяться меры экономической политики (меры по количественному государственному регулированию внешнеэкономической деятельности);
товары, ввозимые на территорию ОЭЗ из других стран, а затем ввозимые на остальную часть страны (исключая товары, переработанные на территории ОЭЗ), облагаются ввозными таможенными пошлинами и другими платежами, к ним также могут применяться меры экономической политики (меры по нетарифному государственному регулированию внешнеэкономической деятельности);
не взимаются таможенные платежи и не применяются количественные ограничения на ввоз и вывоз товаров, ввозимых из других стран в ОЭЗ и затем вывозимых в зарубежные страны.
Товар считается произведенным в ОЭЗ, если величина добавленной стоимости его обработки или переработки составляет не менее 30%, а для товаров, относящихся к электронике и сложной бытовой технике – не менее 15%, и его обработка влечет за собой изменение кода товара по таможенной классификации. Порядок определения происхождения товара из ОЭЗ устанавливается Администрацией области совместно с Государственным таможенным комитетом России.
То есть режим свободной таможенной зоны в Калининградской области означает освобождение от таможенных платежей ввозимых на территорию области товаров, а также товаров, произведенных на территории области и ввозимых на основную территорию России. В случае, если товар был ввезен сначала на территорию Калининградской области и затем вывезен на остальную территорию России, таможенные платежи взимаются в полном объеме.
Администрация ОЭЗ по согласованию с Правительством РФ имеет право устанавливать дополнительные ограничения режима свободной экономической зоны и исключения из этого режима, направленные на защиту местных производителей товаров (работ и услуг), что дает Администрации весьма большие полномочия по ограничению экономической деятельности ОЭЗ.
Вопросы валютного регулирования в ОЭЗ осуществляются в порядке, установленном законодательством РФ, валютного контроля – Центральным банком РФ, при этом на ОЭЗ не распространяется порядок обязательной продажи резидентами иностранной валюты на внутреннем рынке России на поступления в иностранной валюте от экспорта товаров (работ, услуг) и результатов интеллектуальной собственности.
Таможенные льготы и продажа валютной выручки – это все, что в законе об ОЭЗ оговаривается конкретно. Все остальные вопросы, в том числе инвестиционной деятельности, форм осуществления инвестиций, порядка налогообложения и налоговых льгот для субъектов экономической деятельности, банковской сферы, гарантии собственности и инвестиций, оговорены лишь в общем виде и поэтому на практике не действуют. Таким образом, по своей сути и технологическим особенностям ОЭЗ в Калининградской области является свободной таможенной зоной.
Вставка 1. Виды свободных экономических зон и основные группы льгот в свободных экономических зонах
Единой классификации свободных экономических зон не существует. Согласно одной из них, СЭЗ подразделяются на зоны свободной торговли (или свободные таможенные зоны), производственные или промышленно-производственные зоны (которые в свою очередь делятся на зоны замещения импорта, экспортные зоны и экспортно-импортозамещающие зоны), технико-внедренческие зоны (или технополисы, технопарки, научные парки), сервисные зоны или зоны услуг, комплексные зоны.
Выделяются следующие основные группы льгот в свободных экономических зонах.
Внешнеторговые льготы предусматривают введение особого таможенно-тарифного режима (снижение или отмену экспортно-импортных пошлин) и упрощенного порядка осуществления внешнеторговых операций.
Фискальные льготы содержат нормы, связанные с налоговым стимулированием конкретных видов деятельности или поведения предпринимателей. Эти льготы могут затрагивать налоговую базу (прибыль или доход, стоимость имущества и т. д.), отдельные ее компоненты (амортизационные отчисления, издержки на заработную плату, НИОКР и транспорт), уровень налоговых ставок, вопросы постоянного или временного освобождения от налогообложения.
Финансовые льготы включают различные формы субсидий, предоставляемых в виде установления низких цен на коммунальные услуги, снижения арендной платы за пользование земельными участками и производственными помещениями, а также за счет бюджетных средств и преференциальных государственных кредитов.
Административные льготы предоставляются администрацией зоны с целью упрощения процедур регистрации предприятий и режима въезда-выезда иностранных граждан, а также оказания различных услуг.
Источник: Смородинская Н., Капустин А. Свободные экономические зоны: мировой опыт и российские перспективы // Вопросы экономики. 1994. № 12.
В 1998 г. Правительство РФ воспользовалось данной законом об ОЭЗ возможностью ограничения режима СЭЗ и ввело квоты на импорт товаров в Калининградскую область6. Инициатором их введения была областная администрация, а целью введения – «защита местных товаропроизводителей». Суть квотирования заключается в том, что от таможенных платежей освобождается не весь объем импортируемых товаров, а только в пределах устанавливаемых квот (по каждому из видов льготируемых товаров). Квоты продаются на специально организуемых аукционах, и до введения в действие Бюджетного кодекса, запретившего целевые доходы, часть средств от продажи квот выделялась на развитие Калининградской области.
